Украина уже более двадцати лет сотрудничает с Международным валютным фондом и Всемирным банком (МБРР и его дочерними учреждениями). Впрочем пока эти отношения выглядят в качестве одних из наиболее проблематичных в системе внешнеэкономической политики Украины, вызывая целый ряд вопросов, связанных как с условиями предоставления займов со стороны этих международных финансовых организаций, так и с ходом выполнения Украиной достигнутых договоренностей, а также эффективностью совместных проектов. Я проанализировал упомянутые проблемы, результатом чего стали конкретные предложения по совершенствованию работы украинской стороны с МВФ-МБРР. Украина стала членом Международного валютного фонда после подписания 3 сентября 1992 Устава МВФ. Украина как член Международного валютного фонда (МВФ) право голоса в Совете директоров (0,57% общего количества голосов).
Соответствии с уставными документами и распределения квот (квота Украины 1372 млн ) интересы группы стран (constituency), в которую входит Украина, представляет Исполнительный директор от Королевства Нидерландов М. Снелл. При этом вторым заместителем исполнительного директора является представитель Украины Александр Петрик. По количеству голосов Украина занимает третье место в группе - 14 457 голосов. Первое место занимает королевство Нидерландов - 52361 голос, второе место - Бельгия (46 789 голосов). Общее количество голосов Группы стран составляет 165496 (6,57% от общего количества).
Сотрудничество Украины с МВФ на уровне реализации совместных программ экономического развития в Украине началась с октября 1994 г. Всего, в рамках сотрудничества с МВФ в течение 2008-2013 гг Украина получила 9250 млн СПЗ, что эквивалентно 14 430 млн долл.. США.
Говоря о направлениях использования кредитов МВФ Украине, необходимо заметить, что значительная часть этих средств пошла на предоставление кредитов Министерству финансов Украины и была использована для обслуживания внешнего долга, финансирования дефицитов платежного и торгового балансов, в том числе закупок по импорту для многих сфер деятельности, включая топливно-энергетический комплекс, сельское хозяйство и др. Необходимо также отметить, что предоставленные Правительства кредиты должны неинфляционный характер. Учитывая влияние инфляции на сокращение ВВП, нетрудно оценить, что кредиты , которые были предоставлены в трудное время, выгодные Украине без них размеры экономического кризиса и его последствия были бы для нашей страны значительно хуже.
Формирование, в том числе благодаря займам МВФ, валютные резервы Национального банка Украины, позволило поддерживать стабильность национальной валюты, успешно провести денежную реформу, ввести со временем полную конвертируемость гривны по текущим операциям. Кроме того, увеличение валютных резервов и их высокий уровень является подтверждением стабильности финансовой системы страны и повышают уровень доверия к ней.
Как показывает мировая практика, кредитование со стороны МВФ (на льготных, по сравнению с рыночными, условиях) предоставляет странам определенное время для реализации политики структурной перестройки и реформ, которые позволят восстановить условия устойчивого и стабильного экономического роста, занятости и социальных инвестиций.
В то же время широко распространена критика рекомендаций МВФ, которые считаются слишком прямолинейными, «стандартными» но не гибкими. Но, в принципе, никто официально не настаивает на том, что рекомендации Фонда подлежат неукоснительному исполнению. Тем более, что, с одной стороны, и сам МВФ в последнее время обращает особое внимание на то, чтобы программы стабилизации, которые финансируются за счет кредита Фонда, воспринимались правительствами как свои, а не навязанные извне. С другой стороны, практика предоставляет немало примеров, когда правительства отдельных стран достаточно активно спорили, и в конце концов отстаивали свое видение в дискуссии со специалистами Фонда.
После того, как в Португалии в марте 2011 г. социалистическое правительство Ж. Сократеша ушел в отставку (но еще выполнял свои обязанности до внеочередных выборов), он направил в МВФ (одновременно с ) свою программу развития и стабильности вместе с заявке на финансовую помощь. Программа эта была разработана еще за два месяца до того и согласована с оппозицией. Хотя к правительству оппозиционеров (социал-демократов) никто не приглашал, было понимание необходимости достижения национального консенсуса. Миссия «тройки» (МВФ - Еврокомиссия-Европейский центробанк), которая прибыла в Португалию в мае, программу согласовала, составила условия кредитования и попросила принять их как правительство (еще успевал получить первый транш), так и оппозицию, которая имела солидные шансы прийти к власти в конце июня. Собственно так и произошло, после чего новый социал-демократическое правительство начало разработку новой программы, которая представляла собой модернизированный (более жесткий) вариант программы предыдущего правительства (с которой опять же согласилась оппозиция - теперь уже социалистическая). Таким образом, в конце концов, программа выхода из кризиса оказалась не только более радикальной (с точки зрения экономии бюджетных средств и скорости запланированных реформ), чем первоначально предлагали эксперты МВФ, но и действительно национальной (такой, которая соответствовала действительным целям правительства и приемлемой (во всяком случае по основным параметрам) для политической оппозиции. Вследствие таких жестких мер дефицит госбюджета Португалии в 2013 сократился до 2,6% ВВП, что было ниже оговоренного в программе уровня (3%). Повысилась способность государства обеспечивать внутреннее и внешнее финансирование . Существенно снизились процентные платежи по государственным обязательствам: в конце апреля 2014 средняя доходность по размещенным Португалией десятилетним облигациям достигла 3,58%, что стало рекордно низким уровнем с начала 2006 г. Доля экспорта в ВВП выросла с 28% в 2009 г . до 41% - в 2013 Улучшили свои позиции на внешних рынках предприятия обрабатывающей промышленности (особенно обувной отрасли), начал динамично развиваться сектор услуг. Определилась положительная тенденция возвращения в экономику иностранных инвесторов. Неудивительно, что Португалия первой из стран т.н. «Южной периферии» ЕС смогла преодолеть основные экономические проблемы и уже в мае 2014 отказаться от программы поддержки международной «тройки».
То есть, выполнять необходимо не предыдущие рекомендации МВФ, а согласованные программы, которые на самом деле должны быть планом действий правительства Украины, а не только перечнем условий, на которых предоставляются международные займы. Формирование отношений Украины с таким системным кредитором, как Международный валютный фонд (МВФ), сотрудничество с которым требует выполнения обязательств по ориентиров и мер экономической политики по широкому спектру вопросов, должно происходить на принципах согласованности таких обязательств со стратегическими ориентирами, определенными на национальном уровне. Итак, Меморандум между Украиной и МВФ следует рассматривать не как условия, на которых международные кредиторы готовы предоставить займы, а как намерения Украины по дальнейшей реализации политики социально-экономической модернизации, поддержаны авторитетными экспертами, реализация которых будет иметь материальную (финансовую) поддержку со стороны Фонда. При отсутствии такого подхода следует учитывать риск ухудшения отношений с МВФ в связи с трудностями и вероятным односторонним просмотром (или односторонним трактовкой) достигнутых договоренностей. Как свидетельствует украинский опыт, еще не было случаев, чтобы отклонения от согласованных с МВФ программ действий приводило к улучшению экономической ситуации в стране. Зато обратных примеров - достаточно.
Кроме того, сотрудничество Украины с Международным валютным фондом является индикатором для взаимоотношений с другими международными финансовыми организациями и частными внешними инвесторами, инвестиции которых очень необходимы для дальнейшего проведения экономических реформ в государстве.
Проведение в Украине экономических реформ более быстрыми темпами должен дать возможность в дальнейшем работать с МВФ и другими международными финансовыми организациями без привлечения от них средств, а именно путем технической помощи и консультативной поддержки.
Очень важным является использование статуса Украины как члена Фонда. Среди связанных с этим организационных проблем следует выделить статус и действенность украинского представителя в МВФ. Его официальный статус был снижен в связи с изменениями в группе для голосования, - в результате чего мы стали не второй, а третьей страной группы по количеству голосов. Это сказалось и на действенности украинского представителя, фактически касается только информирования и организации переговорного процесса с МВФ по кредитам для Украины, оставляя без независимой вниманием вопросы глобальной деятельности МВФ, его реформирования и взаимодействия с другими странами вне группы, с которыми Украина могла бы иметь общую позицию по различным вопросам (повышая, таким образом, вес Украины в МВФ в целом). В этом же контексте следует указать на то, что украинская власть фактически самоустранилась от работы с украинским (в том числе гражданами Украины), которые работают в аппарате МВФ-МБРР (около 40 человек). Целенаправленная кадровая работа по поддержке привлечения украинского к работе в МВФ-МБРР повысила бы статус Украины в экспертной среде (в котором, часто, экспертами по «украинским вопросам» считаются работники российского происхождения). Встреча, которая была проведена в апреле 2014 министрами финансов и экономики Украины, а также Послом Украины в со специалистами МВФ-МБРР украинского происхождения, показала, что такое сотрудничество может значительно усилить позиции Украины в этих международных финансовых организациях.
Накопленный опыт сотрудничества и имеющийся кадровый потенциал также дают Украине основания для непосредственного добавления в процесс реформирования МВФ, о необходимости которого все чаще говорят эксперты, и недавно было отмечено в конечной Декларации саммита «Группы 20», который состоялся в ноябре 2011 г. в Каннах.
Одновременно со вступлением в МВФ Украина стала также участником Международного банка реконструкции и развития, подписавшись 908 акций (на сумму в 1 315 900 000 долл.). Основного капитала. По Уставу страна может быть членом Банка только когда она является членом МВФ, а проекты осуществляются при наличии сотрудничества с Фондом. За годы сотрудничества Всемирный банк утвердил для Украины 47 займов общим объемом 7,5 млрд долл.. США, из которых на 01.10.2013 Украина получила 5,7 млрд долл.. США.
На данном этапе сотрудничество с Всемирным банком осуществляется на основе принятой в феврале 2012 г. новой «Стратегии партнерства с Украиной» на 2012 - 2016, которая направлена ??на помощь правительства в реализации программы экономических реформ и интеграции с ЕС.
Основное внимание сосредоточено на стратегических приоритетах развития страны, включая устойчивый экономический рост, повышение уровня конкурентоспособности национальной экономики, эффективное реформирование государственных финансов и улучшения качества государственных услуг. Кредитная программа на первые два года (2013-2014) предусматривает предоставление займов в сумме 500 млн долл.. США в год в форме инвестиционных займов. Банк планирует предоставлять инвестиционные займы в секторах с положительным опытом сотрудничества. Сегодня это строительство дорог, энергетический и социальный сектор. Определяющим в достижении этих стратегических результатов СПУ будет улучшение внедрения текущего портфеля проектов Всемирного банка. Нынешний кредитный портфель инвестиционных проектов состоит из 8 проектов на общую сумму 1910000000 долл.. США, при этом 54,8% из этих средств до сих пор не освоено. Украина завершила 2013 финансовый год с самой высокой за 20 лет сотрудничества с Всемирным банком выборке средств, достигла уровня 30,2%. Для сравнения, средний показатель по СБ - 42%, а для Грузии - 100%.
Запланированная программа инвестиционных проектов предусматривает второй проект улучшения автодорог и безопасности дорожного движения (2013 финансовый год) и второй Проект развития городской инфраструктуры (2014 финансовый год). Кроме того, предусмотрен новый пилотный проект на основе полученных результатов (2014 финансовый год) для поддержки расширения программ адресной социальной помощи.
В 2015-2016 финансовых годах предусмотрена возможность финансирования инвестиционных проектов в следующих областях: транспорт, энергоэффективность, коммунальные услуги, здравоохранение.
Стратегией также предусмотрена возможность предоставления Украине программных займов на финансирование бюджета (займы на поддержку политики развития - ППР). Предоставление таких займов будет зависеть от оценки Банком проведения структурных реформ в Украине. Проекты, которые Всемирный банк поддерживает в Украине, направленные на совершенствование инфраструктуры, в частности в энергетическом и транспортном секторах, улучшение инвестиционного климата, содействия инновациям, внедрению новых технологий. Кроме того, преодоление последствий мирового экономического и финансового кризиса, который требует мобилизации ресурсов для помощи в реабилитации финансового сектора и дополнительной поддержки бюджета. Кризис еще больше усилила настоятельную потребность в дальнейшем сотрудничестве с Всемирным банком по вопросам, связанных с фискальной реформой.
На сегодня ВБ отмечается положительная динамика внедрения проектного портфеля. Портфель инвестиционных проектов улучшилось, и показатель освоения средств на 1.07.2013 года для Украины составил 30,2%. Сохранение такого темпа выборки средств является одной из основных задач для кредитного портфеля. В настоящее время в стадии реализации находится 11 проектов.
Всемирный банк вошел в группу поддержки Украины, которая объявила в марте 2014 о предоставлении финансовой помощи на сумму более 27 млрд долл.. США. 22 мая Совет управляющих Всемирного банка проголосовала за выделение первого пакета такой помощи на сумму почти 1,4 млрд долл.., В том числе 750 млн долл.. по проекту DPL1 финансовой помощи непосредственно для бюджетных программ.
Среди основных проблем сотрудничества с МБРР эксперты указывают на непрозрачность системы отбора проектов (главным образом, на основе «министерского лоббирование», а не открытого тендера или, хотя бы, экспертного обсуждения) и отсутствие реальной оценки эффективности реализации проектов (при подготовке ТЭО оценка делается только с точки зрения эффективности использования средств МБРР, а реальное социально-экономическое эффект не оценивается).
Последствиями этих недостатков является то, что приоритетные, с точки зрения правительства, проекты, например, т.н. «Национальные проекты» могут испытывать недостаток финансовых ресурсов и отсутствие высококвалифицированной экспертизы, в то время, как проекты Всемирного банка в Украине не находят логического продолжения в виде дальнейшего использования результатов в следующих приоритетных правительственных проектах.
Отсутствие полной оценки проектов («бюджетной» и «социально-экономической») на стадии подготовки технико-экономического обоснования не позволяет осуществить выбор наиболее эффективного пути реализации таких проектов, а автоматическое гарантирования возврата кредита со стороны правительства способствует возникновению «риска безответственности» - несерьезного отношения разработчиков и менеджеров проекта до его обоснованности и обеспечения реальной финансовой эффективности в связи с тем, что возвращение потраченных средств автоматически гарантируется правительством (при том, что принимать решения и возвращать кредит совсем другие правительства, что, по сути, полностью снимает любую ответственность с непосредственных участников проекта с украинской стороны).
Украине следует предпринять конкретные шаги, направленные на повышение уровня сотрудничества в отношениях с Международным валютным фондом с тем, чтобы обеспечить реальную возможность продления кредитной программы и (в случае необходимости) реструктуризации долга Украины перед МВФ. С этой целью необходимо уделить больше внимания не только выполнению программы экономических действий, согласованной с МВФ, и обеспечению ее восприятия государственными учреждениями как плана мероприятий, которые нужны не только для получения кредитов, но и для реального реформирования экономической системы страны, для развития отношений с МВФ относительно других направлений деятельности этой международной организации.
Сотрудничество с группой Всемирного банка должна рассматриваться в качестве стратегического направления практического осуществления программы социально-экономических реформ и привлечения внешнего финансирования для развития инфраструктуры. В связи с этим Кабинету Министров Украины было бы целесообразным рассматривать «Стратегию Партнерства по Украине» (разработанную Всемирным банком) как форму и механизм социально-экономического прогнозирования и планирования на среднесрочную перспективу и начать подготовку аналогичного директивного документа, начиная с сентября 2014 , по представлению в Верховную Раду Украины проекта Закона «О Государственном бюджете Украины на 2015 год». Для повышения эффективности сотрудничества с МФО было бы уместным ввести ежегодное слушание вопроса о ходе реализации Стратегии партнерства Украины с МФО на Совете национальной безопасности и обороны Украины с заслушивания отчета, подготовленного Правительством совместно со Счетной палатой Украины.Перше слухання з цього питання було б бажаним провести вже восени поточного року.
В целом развитие сотрудничества с МВФ-МБРР должно осуществляться в соответствии с долгосрочной стратегией сотрудничества Украины с международными финансовыми организациями, которая должна быть составной частью общей Концепции внешнеэкономической политики Украины. Необходимо, чтобы такая стратегия предусматривала, среди прочего, также позакредитну сотрудничество, в частности в вопросах валютного регулирования и монетарной политики, институциональной структуры финансовой стабилизации (в т.ч. консолидированного надзора за финансовыми учреждениями), государственной долговой политики и др..
По результатам проведенного анализа и исходя из вышеизложенных выводов, предлагается осуществить следующие мероприятия.
Практиковать более широкое привлечение институтов гражданского общества (общественных объединений, научных учреждений, экспертных центров и т.п.) к участию в обсуждении программ экономических реформ и конкретных инвестиционных проектов, которые планируется финансировать за счет средств международных финансовых организаций (МФО).
Сотрудничать с рабочими группами институтов гражданского общества, которые могут быть созданы с целью независимого мониторинга хода реализации программ и проектов, финансируемых с использованием средств МФО.
Пересмотреть подходы к назначению представителей Украины в МФО по квотам Украины. Учитывая практику других стран, на эти должности желательно назначать опытных чиновников (на уровне не ниже заместителей министров), потенциал и опыт которых позволяют им активно проводить «украинскую линию» в политике относительно сотрудничества с МФО, на профессиональном уровне участвовать в обсуждении всех вопросов деятельности МФО, налаживать эффективные отношения с представителями других стран и ответственными сотрудниками аппарата МФО - а по завершении миссии работать на более высоких должностях в государственных учреждениях Украины.
Ввести специальную программу подготовки украинских специалистов, которые будут обращаться к МФО с заявлениями на занятие вакантных должностей в аппарате МФО (по образовательной квалификацией «специалист по работе с международными финансовыми организациями») и обеспечить сотрудничество с теми украинскими специалистами, которые работают в аппарате МФО (с учетом требований и ограничений, обусловленных их статусом международного чиновника) с целью общего улучшения профессионального имиджа украинских специалистов и обеспечения кадрового резерва соответствующих государственных учреждений.
Возложить на Министерство иностранных дел функции координации сотрудничества с МФО различных государственных учреждений Украины и деятельности представителей Украины в МФО с целью обеспечения единого подхода относительно обработки позиции Украины по различным вопросам деятельности МФО и действенного сотрудничества в этих вопросах с другими странами-членами МФО (в первую очередь , стратегическими партнерами Украины).
Практиковать создание формальных и неформальных «групп интересов» с партнерами Украины в международных финансовых организациях для обработки и лоббирования общих позиций по отдельным вопросам международного сотрудничества.
Провести открытый конкурс на разработку методики комплексной оценки эффективности проектов, финансируемых с использованием средств Всемирного банка (и других МФО).
Внедрить прозрачный порядок отбора проектов, финансируемых с использованием средств МФО - в основе которого должен быть положен принцип определения приоритетности проектов на основе комплексной оценки их эффективности с тем, чтобы статус «национальных проектов» получали наиболее важные и эффективные из них и именно они, в первую очередь, претендовали на финансирование со стороны МФО.
Ввести в штатное расписание Кабинета Министров Украины должности правительственных уполномоченных по реализации проектов Всемирного банка в Украине, которые должны обеспечивать контроль за ходом выполнения проектов с момента их начала и до завершения независимо от изменений правительства. Выделить в проекте Государственного бюджета Украины отдельной строкой средства на финансирование работы с МФО и определить Министерство финансов Украины главным распорядителем данной статьи.
Поручить Министерству экономического развития и торговли изучить вопрос имплементации вышеизложенных предложений к новому проекту Постановления Кабинета Министров Украины «О порядке инициирования, подготовки и реализации проектов экономического и социального развития Украины, которые поддерживаются международными финансовыми организациями» (Постановление от 26 ноября 2008 г. № 1027 - с соответствующими изменениями).
Чорноиван Тарас
главный редактор сайтов
и
