В последнее время в украинском обществе и политикуме актуализируется вопрос о необходимости «перезагрузки» всех органов государственной власти, в частности, проведения досрочных парламентских выборов. Предвыборные программы большинства кандидатов на пост Президента Украины содержали пункты о необходимости проведения в 2014 году внеочередных выборов в Верховную Раду Украины. Так, в частности, в предвыборной программе кандидата на пост Президента Украины Петра Порошенко указано, что им будет приложено «все усилия в рамках своих конституционных полномочий, чтобы до конца 2014 года состоялись досрочные парламентские выборы». Идею внеочередных парламентских выборов в Украине также поддерживают европейские институты. В частности, 17 апреля 2014 Европарламент принял Резолюцию, в которой 437 депутатов (против - 49) выступили за целесообразность проведения внеочередных выборов в Верховную Раду Украины в 2014 году.
Здесь стоит отметить, что проведение внеочередных парламентских выборов является нормальной практикой для некоторых европейских государств, конституции которых четко регламентируют процедуру досрочного прекращения полномочий национального законодательного органа. В частности, статья 12 Конституции Французской Республики закрепляет процедуру роспуска Национального собрания Президентом Франции, статья 98 Конституции Польши регламентирует процедуру сокращения Президентом срока полномочий Сейма и Сената Республики.
Одновременно процедура досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины в достаточной степени урегулирована на конституционном уровне. Вместе с тем на сегодняшний день существует немало правовых, политико-правовых и экономических факторов, определяющих возможности и сроки проведения внеочередных парламентских выборов.
Стоит заметить, что, согласно статье 3 Закона Украины «О возобновлении действия отдельных положений Конституции Украины», очередные выборы в Верховную Раду Украины должны состояться в последнее воскресенье октября 2017 года.
ВСЕ О
Относительно возможных сроков проведения внеочередных выборов в Верховную Раду Украины следует отметить следующее.
В соответствии со статьей 112 Конституции Украины, Исполняющий обязанности Президента Украины не мог прекратить полномочия Верховной Рады Украины и назначить внеочередные выборы в нее. Распустить парламент VII созыва может только новоизбранный Президент Украины, принесет присягу после официального объявления результатов внеочередных выборов Главы государства.
После вступления на пост Президента Украины, в соответствии со статьей 90 Основного Закона Украины, получил право досрочно прекратить полномочия Верховной Рады Украины, если:
1) в течение одного месяца в Верховной Раде Украины не сформирована коалиция депутатских фракций в соответствии со статьей 83 настоящей Конституции;
2) в течение шестидесяти дней после отставки Кабинета Министров Украины не сформирован персональный состав Кабинета Министров Украины;
3) в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться.
Также практика взаимоотношений между главой государства и парламентом в Украине позволяет выделить еще два вероятных варианта досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины:
4) потеря полномочности Верховной Рады Украины;
5) выражение недоверия Верховной Раде Украины на всеукраинском референдуме.
Вариант № 1. Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Украины, если в течение одного месяца в Верховной Раде Украины не сформирована коалиция депутатских фракций.
Согласно Решению Конституционного Суда Украины от 17 сентября 2008 года № 16-рп/2008 (дело о коалиции депутатских фракций в Верховной Раде Украины), коалиция депутатских фракций - это сформированное на установленных Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины принципах объединение по результатам выборов нескольких депутатских фракций, количество народных депутатов Украины в которых составляет большинство от конституционного состава Верховной Рады Украины (226 народных депутатов), которые (депутатские фракции) на основе согласования политических позиций согласились на совместную парламентскую деятельность.
Таким образом, конституционными основаниями формирования коалиции депутатских фракций являются: 1) формирование коалиции депутатских фракций по результатам выборов; 2) согласованная политическая позиция депутатских фракций, которые формируют коалицию; 3) вхождение большинства народных депутатов Украины от конституционного состава Верховной Рады Украины в коалицию депутатских фракций.
Также важно отметить, что в соответствии с подпунктом 3.3 мотивировочной части Решения Конституционного Суда Украины от 17 сентября 2008 года № 16-рп/2008, основаниями прекращения деятельности коалиции депутатских фракций являются, в частности, уменьшение численного состава коалиции депутатских фракций до количества народных депутатов, меньше определено Конституцией Украины (226 парламентариев), путем выхода из нее одной или нескольких депутатских фракций (народных депутатов).
После восстановления в Украине парламентско-президентской формы правления в парламенте седьмого созыва была сформирована коалиция «Европейский выбор», в состав которой вошли 250 народных избранников (фракции «Батькивщина», «Удар Виталия Кличко», «Свобода», депутатские группы «Экономическое развитие» и «» и иные народные депутаты Украины).
Таким образом, необходимым условием реализации данного варианта является выход из состава коалиции не менее 25 народных депутатов Украины.
Вариант № 2. Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Украины, если в течение шестидесяти дней после отставки Кабинета Министров Украины не сформирован персональный состав Кабинета Министров Украины.
В соответствии со статьей 115 Конституции Украины и статьи 13 Закона Украины «О Кабинете Министров Украины» основаниями отставки Кабинета Министров Украины: 1) избрания нового состава Верховной Рады Украины; 2) отставка Премьер-министра Украины; 3) принятие Верховной Радой Украины резолюции недоверия Кабинету Министров Украины; 4) смерти Премьер-министра Украины.
Стоит отметить, что Верховная Рада Украины может рассмотреть вопрос об ответственности Кабинета Министров Украины и принять резолюцию недоверия Кабинету Министров Украины после внесения ей такого предложения Президентом Украины или не менее 150 народными депутатами Украины.
Таким образом, на сегодняшний день условия для реализации соответствующего варианта отсутствуют.
Вариант № 3. Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Украины, если в течение тридцати дней одной очередной сессии пленарные заседания не могут начаться.
Конституционный Суд Украины в своем Решении от 19.05.2004 г. № 11-рп/2004 (дело об условиях досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины) разъяснил, что: 1) словосочетание «в течение тридцати дней» надо понимать как течение тридцатидневного срока подряд , т.е. в календарных днях; 2) словосочетание «пленарные заседания не могут начаться» надо понимать так, что пленарные заседания Верховной Рады Украины не могут начаться из-за несоблюдения порядка работы Верховной Рады Украины, установленного Конституцией Украины и Регламентом Верховной Рады Украины, что делает невозможным осуществление парламентом конституционных полномочий единого органа законодательной власти в Украине.
Следует подчеркнуть, что в соответствии с Календарным планом, утвержденным Постановлением Верховной Рады Украины № 738-VII от 06.02.2014 года, четвертая сессия парламента VII созыва заканчивается 18 июля 2014 (пленарные заседания истекает 4 июля). А потому, на текущей сессии реализация данного варианта невозможна.
Согласно части первой статьи 83 Конституции Украины и части первой статьи 10 Закона Украины «О Регламенте Верховной Рады Украины» пятая сессия Верховной Рады Украины VII созыва начнется в первый вторник сентября 2014 (2 сентября 2014). Поэтому, в случае несоблюдения при пятой сессии порядка работы (пленарные заседания Верховной Рады Украины не могут быть открыты и парламент не может приступить к рассмотрению запланированных вопросов) Верховной Рады Украины, право на досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Украины VII созыва у Президента Украины может возникнуть не ранее 1 октября 2014 года.
Вариант № 4. Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Украины в результате потери ее полномочности.
Согласно части второй статьи 82 Конституции Украины Верховная Рада Украины является полномочной при условии избрания не менее двух третей (300 народных депутатов) от ее конституционного состава. Согласно решению Конституционного Суда Украины от 17 октября 2002 года № 17-рп/2002, это конституционное требование является условием полномочности Верховной Рады Украины на протяжении всего периода созыва и не может рассматриваться лишь как основание для открытия ее первого заседания первой сессии. Одновременно, часть вторая статьи 90 Конституции Украины в редакции 2004 года, действующая и сейчас, не содержит такого основания для досрочного прекращения полномочий парламента, как его неправомочность.
Вместе с тем, именно на этом основании в 2007 году Президент Украины (В.Ющенко) досрочно прекратил полномочия Верховной Рады Украины V-го созыва. Причиной неправомочности парламента стало сложение мандатов более чем третью депутатов от конституционного состава и «обнуления» избирательных списков блоков политических партий, что сделало невозможным возобновления полномочности парламента. Сложилась ситуация, когда с одной стороны парламент стал неполномочным и не мог реализовывать конституционно определенные полномочия, а с другой - ни Президент, ни другой орган государственной власти не мог досрочно прекратить полномочия такого парламента и объявить досрочные выборы. На то время для выхода из парламентского кризиса между основными политическими игроками было достигнут политический компромисс по проведению внеочередных парламентских выборов.
Одновременно, в отличие от Верховной Рады Украины V созыва, сейчас парламент избран по смешанной (пропорционально-мажоритарной) избирательной системе. В случае сложения полномочий всех народных депутатов «списочников» из фракций коалиции европейского выбора (всего 121 нардепа) избранных в общегосударственном многомандатном избирательном округе от политической партии Всеукраинское объединение «Батькивщина» (62 нардепа), политической партии «УДАР (Украинский Демократический Альянс за Реформы) Виталия Кличко» (34 нардепа), политической партии Всеукраинское объединение «Свобода» (25 нардепа) и «обнуление» их избирательных списков парламент остается полномочным (вместе 329 нардепа). А в случае сложения полномочий народными депутатами «мажоритарщиками» этих фракций в одномандатных избирательных округах имеют объявляться промежуточные выборы.
В этом аспекте, также заслуживает внимания предыдущая практика, по блокированию внеочередных выборов в парламент. События 2007-2008 годов показали, что Верховная Рада Украины при поддержке Кабинета Министров Украины может помешать Президенту Украины досрочно прекратить полномочия законодательного органа. Так, в 2007 году Президенту Украины для роспуска парламента V созыва понадобилось выдать четыре указа о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины и подписать Совместное заявление Президента Украины, Председателя Верховной Рады Украины и Премьер-министра Украины о неотложных мерах, направленных на решение Вязание политического кризиса путем проведения внеочередных выборов в Верховную Раду Украины. Зато в 2008 году парламент и правительство фактически заблокировали выполнения Указа о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины VI созыва и назначении внеочередных выборов путем непринятия изменений в государственный бюджет относительно финансирования этих перевыборов.
Такой прецедент делает блокировки очередных, внеочередных, промежуточных выборов в парламент или органов местного самоуправления или Президента Украины.
Вариант № 5. Досрочное прекращение полномочий Верховной Рады Украины VII-го созыва вследствие выражения ему недоверия на всеукраинском референдуме.
Об инициировании и назначения (провозглашения) всеукраинского референдума о выражении недоверия Верховной Раде Украины VII созыва следует отметить следующее.
Действующая Конституция Украины (часть первая статьи 72) предусматривает, что «всеукраинский референдум назначается Верховной Радой Украины или Президентом Украины в соответствии с их полномочиями, установленными настоящей Конституцией». Пункт 2 части первой статьи 85 Конституции Украины определяет, что «к полномочиям Верховной Рады Украины относится: назначение всеукраинского референдума по вопросам, определенным статьей 73 настоящей Конституции», а именно только с «вопрос об изменении территории Украины». Пункт 6 части первой статьи 106 устанавливает, что Президент Украины «назначает всеукраинский референдум относительно изменений Конституции Украины в соответствии со статьей 156 настоящей Конституции, а именно только по законопроекту о внесении изменений в раздел I, III, XIII Конституции.
Таким образом, ни Верховная Рада Украины, ни Президент Украины не могут инициировать назначение всеукраинского референдума по вопросу выражения недоверия Верховной Раде Украины VII-го созыва.
Вместе с тем, часть вторая статьи 72 Конституции Украины устанавливает, что всеукраинский референдум может быть объявлен по народной инициативе. А пункт 6 части первой статьи 106 устанавливает, что Президент Украины «провозглашает всеукраинский референдум по народной инициативе». В свою очередь, статья 3 Закона Украины «О всеукраинском референдуме» определяет, что всеукраинский референдум может быть проведен с любого вопроса, за исключением тех, по которым референдум не допускается согласно Конституции Украины, а именно Конституция Украины устанавливает только одно ограничение - референдум не допускается в отношении законопроектов по вопросам налогов, бюджета и амнистии.
В современной отечественной истории была попытка вынести на всеукраинский референдум вопроса о выражении недоверия Верховной Раде Украины. Так, 15 января 2000 Президентом Украины (Л. Кучма) был издан Указ «О провозглашении всеукраинского референдума по народной инициативе» № 65/2000. Первым вопросом, что выносилось на референдум был: «выражаетесь Вы за недоверие Верховной Раде Украины XIV созыва и внесение в связи с этим дополнения в часть вторую статьи 90 Конституции Украины следующего содержания:«а также в случае выражения недоверия Верховной Раде Украины на всеукраинском референдуме, дает основания Президенту Украины для роспуска Верховной Рады Украины?».
Однако, этот вопрос, согласно решению Конституционного Суда Украины от 27 марта 2000 года № 3-рп/2000, было признано неконституционным поскольку «действующая Конституция Украины не предусматривает института выражения недоверия на всеукраинском референдуме, в том числе провозглашенном по народной инициативе, Верховной Раде Украина или любым другим конституционным органам государственной власти как возможного основания досрочного прекращения их полномочий».
Вместе с тем следует отметить, что независимо от того, какой вариант будет выбран для прекращения полномочий Верховной Рады Украины VII-го созыва существует ряд политико-правовых и финансовых факторов, влияющих на возможность проведения внеочередных парламентских выборов в Украине.
- Центральная избирательная комиссия является постоянно действующим коллегиальным государственным органом, который, в частности, наделен полномочиями по организации подготовки и проведения выборов народных депутатов Украины. А 1 июня 2014 истекает срок полномочий 12-ти из 15-ти членов Центральной избирательной комиссии. Таким образом для проведения досрочных парламентских выборов этот состав должен, согласно части первой статьи 6 Закона Украины «О Центральной избирательной комиссии» (с изменениями от 08.04.2014 г.) назначить по представлению Президента Украины новых членов Комиссии. При этом следует учитывать, что в представлении Президента Украины о назначении на должность членов Комиссии учитываются предложения депутатских фракций и групп, образованных в текущем созыве Верховной Рады Украины.
- Часть третья статьи 90 Конституции Украины устанавливает, что решение о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины принимается Президентом Украины после консультаций с Председателем Верховной Рады Украины, его заместителями и председателями депутатских фракций. Учитывая то, что должность первого заместителя Председателя Верховной Рады Украины на сегодня вакантна, в дальнейшем можно ожидать, что решение Президента Украины о досрочном прекращении полномочий Верховной Рады Украины будет обжаловано в Конституционном Суде Украины или в Высшем административном суде Украины.
- В результате принятия Закона Украины «О возобновлении действия отдельных положений Конституции Украины» от 21 февраля 2014 № 742-VII, возникает актуальность соответствующей нормативной унификации порядка проведения выборов народных депутатов Украины (прежде всего, в Законе Украины «О выборах народных депутатов Украины»). Так, согласно инновационных положений Конституции Украины, парламентское избирательное законодательство требует изменений в части: 1) пересмотру избирательной системы в пользу системы пропорционального представительства в связи с конституционными предписаниями об обязательном вхождении народного депутата Украины в состав депутатской фракции той политической партии ( избирательного блока политических партий), от которой (которого) он был избран; 2) ревизии территориальной организации выборов народных депутатов Украины, порядка их выдвижения и регистрации в связи с Законом Украины «Об обеспечении прав и свобод граждан и правовой режим на временно оккупированной территории Украины», часть первая статьи 8 которого устанавливает, что выборы на временно оккупированной территории этого организуется и не проводится (10 избирательных округов в Автономной Республике Крым, второе г. Севастополе).
Следует отметить, что в своей предвыборной программе кандидат в Президенты Украины П. Порошенко также заявляет о необходимости проведения внеочередных парламентских выборах исключительно на пропорциональной основе по открытым спискам.
Однако, несмотря на то, что в Верховной Раде Украины VII созыва находится 226 народных избранников, избранных в одномандатных округах (мажоритарщики), существует высокая вероятность их неготовности голосовать за соответствующие изменения избирательного законодательства.
- Стоит также отметить, что в условиях финансового кризиса в Украине проведение досрочных парламентских выборов, а также проведение всеукраинского референдума (в случае реализации варианта № 5) может не только способствовать усилению макроэкономической нестабильности в стране, но и на этом фоне производить социальную напряженность в обществе. Так, по приблизительным расчетам необходимая сумма для проведения внеочередных выборов народных депутатов Украины может составлять 675 млн грн (1174987400 грн - 500 млн грн). Кроме того, также в случае проведения всеукраинского референдума для выражения недоверия Верховной Раде Украины эти расходы могут удвоиться и составлять около 1350 млн грн (сейчас - 675 млн грн).
Вывод. В новоизбранного Президента Украины, в случае принятия политического решения о необходимости досрочного прекращения полномочий Верховной Рады Украины, есть несколько возможных вариантов для назначения в 2014 году внеочередных парламентских выборов.
Вместе с тем следует отметить, что для введения варианта № 1 достаточно выхода из состава коалиции депутатских фракций «Европейский выбор» не менее 25 народных депутатов Украины. При этом следует учитывать, что Конституция Украины (часть седьмая статьи 83) предусматривает возможность формирования новой коалиции депутатских фракций в течение месяца со дня прекращения деятельности расформированной коалиции.
Реализация вариантов № 2 и № 4 предусматривает необходимость принятия решений большинством (226) народных депутатов Украины (за отставку Кабинета Министров Украины или сложении с себя депутатских полномочий).
Воплощение варианта № 3 требует отсутствия кворума (менее 226 народных депутатов) на пленарных заседаниях парламента в течение 30 дней одной очередной сессии.
Реализация варианта № 5 требует решения парламента (300 народных депутатов) о внесении изменений в Конституцию Украины в части введения института выражения недоверия в парламент на всеукраинском референдуме или принятия соответствующего решения Конституционным Судом Украины.
Кроме того, для обеспечения политико-правовых и финансовых условий, влияющих на техническую возможность проведения внеочередных парламентских выборов в Украине, необходима поддержка этой инициативы со стороны большинства (226) народных депутатов действующего парламента.
Чорноиван Тарас
главный редактор сайтов
и
